当前位置 首页 > 思想教育 > 理论园地 > 正文

李为民：高校授益性管理行为中的学生权利保护2008-05-14    文字：公共管理学院党总支书记  李为民

    内容摘要：随着我国高校学生管理法治化进程的深入，目前以权利救济为中心、以规范损益性管理行为为重点的学生权利保护模式需要改进。未来我国高校学生权利保护工作应以权力控制为中心，以规范授益性管理行为重点。通过确立学生在学校管理中的主体地位，构建全体成员共同行使权力的治理结构，落实程序公正原则，建立管理行为的监管体系，培育人文精神与法治精神共生的大学文化等手段，构建新型的学生权利保护模式。

    关键词：高等学校 学生管理 权利保护

一

    1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布实施，标志着我国高校学生管理步入法治化运行的轨道。高校学生管理的法治化有力地促进了我国高校学生的权利保护。学生的权利主体意识显著增强，运用法律手段维护自身权益的能力不断增强。高校依法行使管理权的意识也显著增强，高校学生管理的法规制度和管理机制逐步完善。有关学生权利保护的理论研究和司法实践也取得了显著进展。

    在我国高校学生管理模式法治化转型的进程中，权利救济始终是高校学生权利保护工作的着力点。以重新修订的《普通高等学校学生管理规定》为标志，我国高校已经制定和完善了相关的学生管理法规，特别是校内申诉制度的完善，以及教育司法救济渠道的开启，为学生权利救济提供了切实有效的途径。按照《牛津法律大词典》的表述，权利救济是指通过特定的救济程序对权利纠纷或冲突加以解决，在可能的范围内矫正由他方当事人违反义务行为造成的后果，以使原权利得以恢复或实现。对高校学生而言，权利救济只是一种以潜在形式存在的、防御性的权利，其产生的前提是管理权不当行使导致学生权利受到侵害，权利救济具有事后性、补救性的特征，是权利保护体系的组成部分和最后手段。

    从近年来高校学生管理的实践看，以权利救济为中心所构建学生权利保护体系虽已基本建立，但仍需改进和完善。现行高校学生权利保护体系的薄弱环节主要表现在：一是权利保护重在事后补救，缺乏对不当行使管理权力的事前预防；二是权利救济制度主要针对学生纪律处分，权利救济覆盖的范围还不够广泛；三是司法救济制度只能针对学校管理行为的合法性进行审查，学校管理行为的合理性审查机制尚未确立；四是学生作为权利主体自我保护的主动性发挥不够，无法形成对管理权力的有效制衡。

    高等学校是集学术性、自治性和公共性于一身的社会组织，学校管理的行为与目标有其内在特殊性。构建高校学生权利保护体系的目标，不仅体现在确保学生能够获得及时全面的权利救济，更体现在要以积极作为的方式促进学生权利的全面实现，预防管理权力的不当行使。要正确处理高校自主管理权与学生合法权益之间的关系，完善现行的高校学生权利保护体系，就需要从高校的组织特性出发，对具体教育管理行为的特点和性质做出进一步的把握分析，有针对性地确定各自不同的管理程序和密度不等的监督机制，更好地体现高校管理的体现教育性、学术性和民主性。

二

    学校与学生的法律关系具有双重性，二者间既是教育与被教育的关系，也是管理与被管理的关系，学校有权对学生进行管理，学生也有义务服从学校的管理。高校与学生间具体的权利和义务关系是由法律法规所确定的。我国在《教育法》和《高等教育法》以及《学位条例》等法律规定了高等教育机构的权利和义务，授予了高校招生录取权、学业评价权、学籍管理、奖惩权以及颁发学业证书权等。[1]同时，也明确规定了受教育者的权利和义务。[2]

    高校学生管理是管理双方依据法定的权利和义务，彼此互动影响的过  程。学校管理自主权的行使直接影响被管理者的物质和精神利益，从而产生管理效力。根据管理效力对被管理者利益的影响是增加还是损失，管理行为可划分为授益性管理行为和损益性管理行为。从现行法律对高校的授权范围看，高校的学生管理行为既包括授益性管理行为，也包括损益性管理行为。日常学生管理工作的主体部分属于授益性的管理工作，如学业评定、表彰奖励、困难补助、就业推荐、社会活动等。学校管理中的各种惩罚性措施和纪律处分则属于损益性管理行为。

    我国现行的高校学生管理法律体系主要是以损益性管理行为为中心构建起来的，其主要特征具体表现在：一是高校学生管理表现出以惩罚为中心的管理模式，学生的行为受到学校规章制度的严格监控，惩罚不仅成为学校管理的重要特征，惩罚措施也成为最主要的管理措施。[3]二是高校学生管理权对学生产生的损益性效力严重，有些管理权的行使（招生录取权、颁发学业证书权、以及处分权中的开除学籍处分等）会直接影响到学校与学生间的基础关系，如学生身份资格的取得、丧失及降级等，对学生权益的影响重大。三是高校学生管理具有鲜明的标示作用。将违纪者个人特征通过档案记载的方式加以标示，进而影响后续的就业选择和社会分层，影响后果深远。[4]与此对应，我国目前确立高校学生权利保护体系也主要以权利救济为中心，涉及学生纪律处分的损益性管理行为已初步纳入法治化运行的轨道。

    然而，从更广泛和深远的视野看，授益性管理行为作为高校学生事务管理工作的主体部分与学生权利的实现关系更为紧密，它不仅是学生在学期间各项权利实现的主渠道，还涉及和影响到更广泛的学生群体。授益性管理行为有以下的特点：首先，授益性管理行为的本质是对优质教育资源的分配。具有较强的公共性特征，需要妥善处理公平与效益的关系。其次，授益性管理行为具有给付性的特征，是学校对学生给予物质或精神方面的利益，利益实现的水平与学校积极作为的方式和程度密切相关。再次，授益性管理行为具有教育与管理的双重功能，管理者享有较大的自由裁量权力，受主观因素的影响较大。又次，授益性管理行为的对象具有特定性，管理既要体现出广泛性和平等性，又要具有较强的限定性和倾向性。最后，授益性管理行为属于学校自主管理行为，对学生权益的影响不涉及学生与学校间的基础关系，很难受到教育司法诉讼制度的合法性审查。

    近年来，国家对高校学生的扶持力度日益增强，高校与社会合作的领域不断扩大，高校自主支配的教育资源迅速增加，学生在奖励、资助、保研、就业等学生事务管理中的收益程度也随之增大。高校如何依法公正地使用和分配教育资源，是高校学生管理工作面临的全新挑战。随着高校学生的权利意识不断增强，他们不仅关注损益性管理行为是否正当行使，还关注着授益性管理行为是否科学合理、公正透明。与损益性管理行为相比，我国现行教育法律制度对高校授益性管理行为还缺乏具体明确的规定，学校内部申诉机制和教育诉讼制度都没有将授益性管理行为的纠纷纳入受理范围，授益性管理行为主要依靠各高校制定的内部规章加以规范，其行为的监管尚处在自为的状态，各高校之间授益性管理行为的法治化程度差异很大。分析近年来有关学生事务管理的群体性纠纷可以看到，当前高校自主管理权与学生合法权益的冲突主要集中在授益性管理行为方面，认为学校没有积极履行职责，利益分配缺乏公正程序，管理决策不够公开透明，自身权益没有充分实现，是导致学生对学校管理不满的主要原因。高校管理要进一步提升法治化水平，就需要转变目前的高校学生权利保护模式，既从以权利救济为中心转变为以控制权力为中心，以规范损益性管理行为为主转变为以规范授益性管理行为为主，确立和发展新型的学生权利保护模式。

三

    现代法治的实质和精义在于控权。[5]对权利的救济和对权力控制是学生权利保护相辅相成的两个方面。我国高校学生权利保护的未来发展趋势，应该以规范行使授益性管理行为为基点，将预防高校学生管理自主权的不当行使，落实授益性管理行为的程序正义，作为构建高校学生权利保护体系的关键环节。

    1．确立学生在学校管理中的主体地位，形成对学生管理自主权的有效制约

    学生是高等教育活动的主体，是高等学校存在的理由和依据，学生直接广泛地参与学校的管理是保证学校实现教育目标的必然选择。我国现行高等教育法律中，有关学生参与学校管理权利的规定还不够具体明确：在参与深度上，只限于对学校管理提出意见和建议；在参与广度上，没有对应该参与的事项进行明确具体的规定，导致学生参与学校管理的状况极不稳定，学生作为高校管理权行使主体的地位远未确立。从法律上赋予学生参与学校管理的权力是预防学校不当行使自主管理权的重要制衡力量。

    首先，应赋予学生更广泛的信息知晓权。建议在各级教育法律规章中增加“受教育者有了解与自身利益相关情况的权利”的内容。在知晓权的涵盖范围上，可按照 “法无明文禁止可以为之”的原则，除国家法规明确禁止公开的事项外，学校各类事宜都应允许学生知晓。此外，对公共利益和个体利益影响重大、与学生具体利益密切相关的事务，学校还应该承担法定的告知义务，没有履行告知义务的管理者应承担法律责任。

    其次，应赋予学生更广泛的服务选择权。落实学生选择教育服务的权利，可以增强教育产品的竞争性，促进学校管理效率的提高。高校要为学生提供更具多样化的教育产品，给予学生更多的自主选择空间。如赋予学生转专业、选择课程及任课教师的权利；采用市场竞争机制提供校内工商性服务；提供更为灵活的学习方式和学习年限；提供更为多样的教学方式和学业评定方式；按照多样化的标准奖励优秀学生等。通过增强学生的选择能力，从制度设计上提高教育服务的竞争度，激发高校降低管理成本，提高服务水平，杜绝权力滥用。

    再次，应赋予学生更广泛的利益表达权。学生的利益表达权是学生发挥主体作用、行使主体权力的重要方式。我国现行教育法规虽明确了学生有就学校管理提出意见和建议的权利，新《普通高等学校学生管理规定》规定了受到处理的学生有陈述、申辩和申述的权利。但现行教育法规并没有规定学生有直接参与学校管理决策的权力，也没有规定学校在做出与学生切身利益有重大影响的决策时有依法听证的义务。高校学生利益表达渠道不畅，参与决策的权力缺乏，已成为引发当前高校学生管理纠纷的重要原因。因此，国家有必要在教育法律规章中明确学生参与学校管理的权利，以及具体参与管理的方式和范围，并通过行政监管保障学生参与权力落在实处。

    2．构建全体成员共同行使权力的治理结构，提升学校管理的民主化水平

    高校自主管理权来源于国家法律授权，其行使主体应该属于学校共同体的成员，反映全体成员的意志和要求。高校作为自治性公共组织由于缺乏外部制约机制，也要求建构内部成员直接民主参与管理的治理结构。国家教育法律对高等学校授权的目的与范围、行使权力的主体与方式、权力运行的制约与救济方式等要素是否划界清晰、规定合理、表述准确，直接影响着高校学生管理权的实际运行状况。我国现行教育法律规定，高校实行党委领导下的校长负责制，具体管理模式为校长全面负责学校的行政事务，学术委员会负责学校学术方面的事务，教职工代表大会民主参与管理，学生并没有被明确列为学校管理权的行使主体。因此，有必要从法律上确立由全体成员共同行使权力的治理结构，作为确保高校自主管理权正当行使的组织制度基础。

    首先，应充分发挥国家教育法律对高校自主权配置的基础性制约作用。修订现行教育法规，明确学生直接民主参与学校管理的权利，确立高校与学生间的权力制衡的制度架构。建议采取的方式为：一是在现行《教育法》、《高等教育法》和《普通高等学校学生管理》中有关学生权利的条款中增加“学生有民主参与学校管理的权利”的内容；二是在《教育法》有关学校和教育机构的义务的条款中增加“学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。”的内容，并相应地明确参与民主管理的具体方式。三是在学校章程的法定必要记载事项中增加“学校与学生之间的权利和义务”的内容。各高校在制定学校章程时，应在内容中具体规定学生参与学校民主管理的权利范围、组织机构、参与方式和保障措施，作为学生参与管理的法律依据。

    其次，应从法律上赋予学生代表大会及常设机构以实质性的参与学校管理的权力。有关学生管理规章制度的修订、学校重要教育政策的变更、学校发展建设规划等与学生利益密切相关的事项，不应仅停留在听取学生建议的程度上，还应该接受学生代表会议的审议和复决，充分地体现学生群体的利益。此外，可通过设立专门事务委员会的方式扩大学生代表参与学校管理的广度和深度，增进学生对学校政策规章的理解和认同，发挥全程监督作用，增强履行义务的自觉性，促进学校管理目标的顺利实现。同时，要科学确定学生代表在各专门委员会中的数量和比例，根据具体事务与学生权益的相关度，确定程度不同的学生参与管理的代表数量和比例，使学生参与学校管理的范围和程度保持在适度边界内，确保学生代表在管理决策中发挥应有的作用。[6]

    再次，应建立学生管理权行使的绩效评定和责任追究制度。高校的学生管理者拥有相当大的自由裁量权，但现行法律规章很少规定管理者不当行使权力应承担的法定责任，实际管理中也罕有管理者因为不当行使权力而受到行政或法律上的责任追究。权力行使与权力问责间的失衡极易引发权力行使者的主观随意性，客观上造成对学生权利的侵害。从规范权力运行的角度讲，学校可以通过建立以学生为评价主体的学生管理质量评估体系，将学生权利的实现和保护状况作为管理者绩效评定的指标，通过人事和薪酬政策的导向作用，增强管理者维护学生权利的意识，规范具体管理行为，减少对学生权利的侵犯。

    3．以程序公正原则为基础，构建高校学生管理行为的监管体系

    学校自主管理权作为公共权力，具有内在的扩张性，强有力的监管体系是预防高校学生管理权不当行使的最重要的防线。实体法和程序法并重是当今世界行政管理的共同趋势，也是各国规范学校管理权力运行的普遍方式。高校要真正实现依法治校和权利保障的目的，除健全和完善实体法外，还需要就学生管理的公正性和透明性作出明确的法律规定，以法律规范的形式规定公正程序。

    首先，加快高校学生管理程序性法律规范的制定工作。应根据具体学生管理行为的特点，制定配套的程序性法律规定，明确管理程序的步骤、顺序、方式以及时限。国家教育主管部门可通过制定《普通高等学校内部规章管理办法》，从法律上明确高校内部规章的制定原则、制定程序和制定范围，规范和约束学校内部规章的制定权。同时，各高校在管理学生事务时，应制定切实具体的工作实施细则，并将程序性规定作为基本内容，真正做到管理工作程序法定。此外，高校学生管理应根据程序公正原则和相对人参与原则，建立回避、合议、辩论、听政及专家咨询等制度，逐步完善学生参与学校管理的保障制度。

    其次，应以审查学校内部规章的制定权为重心，做好预防性监督。教育行政部门要科学确定行政监管方式和监管强度，正确处理行政监管与自主管理之间平衡，确保行政监督的有效性。对《学校章程》应经过教育行政部门的批准方能生效。对高校制定的条例性规章可进行程度不等的合法性或合理性审查，可视具体规章对相对人权益的影响程度的轻重采取备案、核定、核准等方式。对教育行政部门经审查被认定违反国家法律的学校内部规章，可要求学校直接进行修正或者予以撤消。此外，现有《普通高等学校学生管理规定》中，尽管规定了学生可向学校学生申诉处理委员会和省级教育行政部门申诉，但并未明确上述机构的法律地位，也没有明确对学生申诉处理结果的法律效力，特别是没有明确上述机构对申诉处理意见与原处理决定之间的关系。因此，有必要从法律上明确上级部门对学生申述处理决定的法律效力，充分发挥教育行政部门监督应有的制约和纠错效力。

    再次，对学校内部管理秩序的司法审查是学校管理法治化的一个重要标志，也是使高校学生管理权纳入程序化、规范化的重要保障。[7]司法审查作为对高校学生管理权重要的约束和制衡方式，不仅为权利受侵害者提供有效救济，还为权力行使者提供运作规范。综观目前教育法律体系，高等学校既拥有规章的制定权，又拥有规章的执行权，还拥有规章的解释权。高等学校这种覆盖管理全程的自主权如果没有有效的制约和监督，权力的扩张不可避免。应将学校的内部规章列为行政复议和司法审查的范围。从基础和本源上对学校管理加以规范，也更有利于维护学生的群体利益。近年来的教育诉讼的实践表明，各级法院对高校内部管理行为进行司法审查的受理范围、审查内容及审查标准等还缺乏明确和一致的原则和标准，导致各地司法审查的差异很大。就目前我国的实际情况，应逐步教育诉讼的受案范围，逐步将涉及高校与学生基础关系的事项纳入行政诉讼的范畴。

    最后，应发挥以专业性中介机构为主体的社会监督作用。由于司法审查和行政监管都缺乏专业学术背景，通常只承担程序性和合法性审查，因此有关学术问题的合理性审查，还有赖于专业性权威机构的技术性支持。为了尊重和维护高校的学术自由，保护学生在学术领域的权利，可考虑建立如下的外部监管体系：一是由省级教育行政部门主导成立省、地区两级学生申诉处理委员会，作为专业性仲裁机构负责复议学生申诉事宜。学生申诉处理委员会可按照学术事务和行政事务分开的原则，分设学生学术申诉处理委员会和学生行政申诉处理委员会。学术申诉委员会主要由所在学区的专家组成，经过授权可代表教育行政部门负责对学生学术事务的申诉进行复决。学生行政申诉委员会可由学校代表、教职工代表、法律专家及学生代表共同组成，以法律的形式明确各方代表具体的数额和比例，以确保综合平衡地反映各方代表的利益。二是成立独立的学术仲裁机构，经过授权可代表教育行政部门负责对有关学术的申诉进行审查。专业仲裁制度能够体现以学术权力制约学术权力的特点，使教育行政部门对学术事务的监管不仅仅停留在程序合法性的审查上，还可以深入到合理性审查的层面，同时能够为学生提供更为直接有效的救济，节约行政诉讼成本，提高学校管理的公信度。

    4．以构建和谐校园为落脚点，培育人文精神与法治精神共生的大学文化

    高校学生管理权的正当行使不仅取决于权力的运行结构与制衡机制，更依赖于权力主体的价值理念与权力生存的文化环境。高等学校作为以知识为核心的专业学术共同体，具有独立存在的价值目标和精神特质。民主、守则、自由是大学文化的价值追求。人文精神是大学精神的内涵，而法治精神则是大学精神的外显，二者共同构成了建设校园和谐秩序的价值基础。大学精神与大学制度是构成大学最基本的要素，两者不可或缺，大学精神是灵魂，而大学制度是体魄，也是大学精神生长和传承的载体。[8]高等教育工作者要充分认识学生管理所包含着的管理与教育的双重职能，管理本身为学生营造良好的受教育环境，对学生进行管理也是对学生进行教育。[9]高校管理尽管包括惩戒和处罚，但管理的重心应是引导和规范，管理应充分体现教育功能而不是行使警察权力，惩戒的形式必须和教育的目的性相适应。[10]

    高校管理权依法公正行使的过程，也是确立学生的主体地位，培育学生公民意识和守法精神，落实学生民主参与管理的过程。和谐校园文化的建立，需要学校全体成员对大学精神的认同感，依托民主和规范的内在治理结构，更要求学校管理体现对合法权利的尊重，对管理权利的慎用，对自由权利的节制和对法治文化的崇尚。[11]运用现代法治理念实行高校学生管理，是对中国传统高校学生事务管理模式的全新挑战。高校学生事务管理模式法治化转型是循序渐进的过程，需要高等学校不断调整和构建高校学生管理新的权利秩序，努力完善高校学生管理权的法治化运行机制，积极探索高校学生在现实状态中实现法定权利的有效途径。高等学校只有肩负好公民、科学和自由教育的大学使命，才能实现公平与效率目标的平衡发展，才能建设和谐的大学文化，真正地办好人民满意的高等教育。


[1] 参见《教育法律手册》，2005年版，法律出版社，第10-12页，第207-210页，第212-213页。
[2]《教育法》第四十二条规定，受教育者享有下列权利： （一）参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；（二）按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；（三）在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；（四）对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；（五）法律、法规规定的其他权利。参见《教育法律手册》，2005年版，法律出版社， 第11-12页。
[3] 王辉：《学校规则及其合法性管窥》，载于《中国教育法制评论》第2辑，2003年版，教育科学出版社，第61页。
[4] 《普通高等学校学生管理规定》第66条规定：“对学生的奖励、处分材料，学校应当真实完整地归入学校文书档案和本人档案”。
[5] 葛洪义：《法理学》，2003年版，中国人民大学出版社，第99页。
[6] 我国现行《普通高等学校学生管理规定》规定，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成，但没有规定各类代表的具体数量和比例，因此很容易造成学生和教师代表数量过少，使该机制所追求的多方制衡的目标无法实现。
[7] 秦惠民：《高校管理法治化趋向中的观念碰撞和权利冲突》，载于《现代大学管理》，2002年第1期，第第70页。
[8] 丁学良：《什么是世界一流大学》，2004年版，北京大学出版社。
[9] 王亚芳：《论学校管教权》，载于《中国教育法制评论》第1辑，2002年版，教育科学出版社，第141页。
[10] 秦惠民：《依法治校的高校学生管理制度特征》，载于《中国高等教育》，2004年第8期，第11页。
[11] 秦惠民：《以法治精神建设校园和谐关系》，《中国高等教育》2005年第18期，第20-22页。

-------- 相关新闻 --------

读取内容中,请等待...