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张晓山：农村改革不断深化呼唤制度变革和组织创新2008-11-21    文字：中国社会科学院农村发展研究所所长 研究员 张晓山


各位领导，各位代表：        

    刚才晓华部长做了一个非常深刻非常全面的学术报告，实际上我的体会是他对十七届三中全会做了一个非常系统非常全面的解读，晓华部长是我们的一个长期的领导和战友，多年来在一个战壕里都是为了农民的利益，为了解决三农问题共同战斗，他对社科系统尤其是对社科方面从事农村和农业发展研究的同志的工作给予了大力支持与帮助，这一点，多年来我们感受很深刻。今天我们的报告，也就是说从事三农问题研究的同志，怎样服务于大局，怎样为解决三农问题的根本任务献计献策，做好思想服务智囊团，当好助手，发挥我们的作用。说要我做一个报告，我不敢说，因为昨天我在机场候机的时候才收到这么一条短信，说会议上还有这样一个议程，我有几十分钟的发言。我没有做什么准备，所以只能够把一些学习十七届三中全会决定和关于三农问题方面的一些体会向大家汇报一下，跟大家一起交流。        

    一个就是说（三十年农村改革）三十年改革到现在，从十一届三中全会到第十七届三中全会所做出的决定。这两天我在香港参加中国体制改革三十年和孙冶方诞生一百周年纪念经济理论研讨会，是由孙冶方基金会和香港方面共同举办的，研讨会上有些学者对我说，他们认为这个三中全会决定有点失望，因为三十年改革这个中央决定应该是个大的决定，关于整个宏观体制改革以及未来发展的决定，关键是农村农业这块是不是窄了，是不是这样会议的意义就小了。当时我说，十一届三中全会当时决定之后，中国的改革是从农村开始，然后扩展到全国，掀起了全国改革的大门，我说十七届三中全会是农业农村的决定，但是它跟整个宏观体制改革及行政关系的改变有密切的关系，也可能又是一个先导，因为农村的改革能否进一步的深化和取得成功和宏观经济体制改革及行政管理体制改革能否深化是密切相关的，这是我几十年来深有感触的。因为我学习近几年来（04年以后的）的中央一号文件，反复想的一个问题是：制约中国农业农村发展的深层次障碍没有消除，中国农业农村的发展还处于一个艰难的爬坡阶段，中国农业农村发展还需要攻坚，这个是在几份一号文件中反复用不同的语言反复谈的一个问题，为什么呢？因为实际上制约农业农村发展的一些深层次矛盾不在于农业农村本身，而在于我们整个大的经济体制、政治体制和行政管理体制，所以深化农村改革从整个大的环境来讲，最终要改变国民收入分配格局扭曲的不断积累，建立一个更加公平的国民收入分配机制，因为这样一些方面的问题，历史的经验是值得我们汲取的。实际上，重要的一个问题就是，政府的职能到底怎么定位，而政府的职能定位以及理政府与市场组织之间的关系，就涉及到政府的财政体制、行政体制、管理体制的改革，所以政府如果通过行政手段直接干预企业的经营和农户的活动，最后是得不偿失，后患无穷的。所以这次奶业风波，有很多地方的奶农最终倒奶，甚至直接倒在政府门口，为什么呢？因为当初发展奶业很多地方进行主导的政府行为。这个奶业要发展多少，当地要达什么目标，一年要上多少奶牛，各种指标下来动员，甚至用各种方式让农民来养奶牛产奶，所以农民听了政府的话，养了奶牛，然后政府实实在在告诉你会增收多少，而现在牛奶卖不出去了，他不不倒在政府门口，倒在哪去呢？，所以说政府怎样在市场经济中发挥他们的作用，怎么样做到不越位，不缺位，我们政府在三十年改革的很长时间内，政府一直扮演了一个“经济人”角色，政府是一个老板，各级政府自己就是一个大公司，出去就是一个董事长，所以当初比尔盖茨来到中国，见到江总书记说：江总书记，你是中国最大的董事长，所以，所有的政府作为公司，作为董事长的话，那么他们的一个主要目标就是发展经济。        

    但是到现在，我们讲学习实践科学发展观，中央政府和地方政府的任务从实现经济增长这个单一目标变为多重目标，从经济人到其他多重角色的转换。实现经济发展仍然是一个非常首要的重要目标，没有经济增长，你怎么解决失业问题，你怎么解决蛋糕做大的问题，没有蛋糕做大，公平分配也不可能。邓小平说，发展是硬道理，但是另外一个问题是怎么发展，这个道理才能真正“硬”。我们说，在实现经济发展的同时，其他目标要实现：保护产权、维护市场秩序、公平正、保护环境、生态安全。刚才晓华部长讲高产优质高效生态安全，这个保护食品的安全是极其重要的，举一个典型的例子，比如江苏的蓝藻问题，江苏太湖，鱼米之乡啊，出现蓝藻问题了，不要说发展了，生存都受到影响了，最基本的吃水都解决不了了，这还能够叫发展吗？所以很多同志看广东的话，说广东是一个典型的“非科学发展观”的一个体现，这个问题有很多地方出现争议，也就是政府的职能必须加以转变。要从原来的单一目标到多重目标，从原来的管理型政府转变到服务型政府，所以中央政府提出构建和谐社会这样一个目标，把社会建成一个公平正义的社会上升到一个特别的高度，在这样一种情况下，政府职能要转变，多重目标要实现，这就意味政府要从原来很多直接干预的地方退出来，也意味着有关的很多政府部门要放弃或出让一部分配置资源的权力，充分发挥市场配置资源的基础性作用。这就涉及到很多利益有关者的调整，这是改革的最大目的。三十年改革改到现在，在渐进式改革的过程中，我们改革的既得利益者群体也不断渐渐积累起来，也成了部门既得利益相对钢化这一个局面，只能多不能少。所以我们现在的大部门体制，重点不是合并有关部门，而是转变政府职能，否则的话，否则政府越合并权力越集中，垄断也越强，这和改革的初衷是南辕北辙的。所以我们现在出现的种种问题不是缘于改革，而是因为改革不彻底，改革没有深化，没有攻坚，所以现在转换政府职能，我个人认为，首先还是中央各个部门的职能转变，也就是我们各方面垄断的“条条”，即垂直部门权力过大而且是越来越大这个局面需要调整，所以国家一方面要调整既得利益格局，建立规范的横向的财政转移支付体系以及纵向的转移支付体系，也就是财政的重心应当适当下移，显著增强地方政府对基层政府的财政能力，大幅度应该减少专项基金、使得转移支付、过程更加公开、公正、透明，从源头上削弱中央各个部门配置资源的权力。最后，深化农村改革必须要和深化宏观体制改革，建立一个更好的，更有效的更公平的再收入再分配体制结合起来，尤其要着力中央和省一级的行政管理机构改革和县域的综合配套改革，要协调好中央政府和地方政府、地方政府的上级层次和基层之间的关系，使政府资金的的投放更加制度化、规范化和透明，这是第一个问题。        

    第二个问题是，农村的这种变迁和改革必须注重利益格局的均衡，给利益受损者合理的补偿。我们现在构建和谐社会的基点和基础是利益格局的相对均衡，这个利益格局如果严重失衡，一部分强势者占据利益过多，弱势者拿不到一点东西，那么这个社会就没法和谐，所以利益分配、利益冲突以及利益冲突的解决方式往往决定着这种变革的过程和成败，所以改革本身要付出成本同时有收益。但是现在在三十年改革的过程中，老百姓最不满意的是一部分人或集团只是享有改革获得的收益，不用支出成本，另外一部分人或集团只是承担成本但是享受不到改革的收益，这个是改革当中老百姓最不满意的，这也是我们社会不和谐的一个根本问题，而且是在改革过程中政策措施的出台，往往是强势集团最敏锐，对政策的嗅觉最敏锐就马上能够占据最高点，能够利用政策的优惠，即使在面临危机的时候，强势者往往也能够最先撤离，弱势者在后面挨板子。所以，优惠政策首先被强势者利用，而如果有利益受损的话，那么弱势者最受损。在这种情况下，我们讲一个社会的和谐，农村制度的改革，最终要使改革中已经利益受损的集团、个人应该得到相应补偿，而且制度变革的着力点是在变革的过程中怎样维护广大农民劳动者的利益，也就是说从十一届三中全会到十七届三中全会的讲的这条底线，就是维护农民的的利益，就是要尊重农民的土地权益和民主权利，这一点，我们随时都应该强调。        

    第三个问题，就是通过三十年的改革，农村改革要坚定不移的推进市场化导向，而现在改革出现的一些问题在于我们市场化导向的力度还不够。在生产要素方面，应该充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，从而政府保证公共品和社会服务的有效供给，使作为劳动者的农民能够和土地、技术、资金、管理、市场信息等生产要素有更好地匹配。在产品市场方面，要保障中国的粮食安全，要注重利用价格信号来引导资源的优化配置，刚才晓华部长讲，农民看市场，农民看市场主要的就是看价格，但是问题往往是提价之后，农民有积蓄了，政府却处于财政负担等其他原因，使得农产品的价格又跌下来，跌下来之后，农民看种地无利可图，又不种了，又导致出现粮食供给不足问题，然后再刺激，但是价格在一定程度上光靠市场不行，价格只靠市场是平衡不了的，调节不了的，所以怎样通过中国政府的有效调控来建立一个合理的价格机制，这个关系到刚才谈及的粮食问题。从改革三十年来到现在，粮食的提价对增加粮食的有效供给是最主要的一个措施，但是往往出现问题就是说，粮食价格提高了，农民积蓄增加了，政府又以仓库满了、财政负担加重之类原因，使价格下跌，下跌之后，有些农户又不种地了，导致出现了新的问题，然后再刺激，有学者就说，中国的粮食价格就像扭秧歌。因此，怎样建立一个合理的价格机制，使得价格始终保持在好的合理区间，这就看国家怎么通过农产品进出口和库存这个余缺来进行有效的吞吐，所以最终要使农产品的供需紧平衡的状态，这种紧平衡不是市场自觉自发的，而是通过政府进行有效调控达到的，刚才晓华部长讲的猪肉的事也是如此。所以，唯有建立一个保证农民增收的一个合理价格的长效机制，但是这方面是存在问题的。我们汉朝的时候有一个体制叫做“填仓平仓”的，在价格低的时候，给予市场一个保护价，从农民那里进行收购，进行储存，在价格高的时候，把它们拿出来进行平衡，在价格低的时候，保护生产者的利益，在价格高的时候也保护消费者的利益，这就是政府要做的事情，但现在看来，我们政府在这个方面还需要有很多改进。        

    第四个问题是，在未来相当长的时间内，农村土地资本化的进程和土地资本分配的方式以及分配格局在很大程度上会左右城乡统筹发展进程。这个问题我也曾经写过一些文章，所以今天我不想详细谈，但是这次三中全会决定没出来之前，媒体就跟疯了似的，到处探讨，说这次三中全会是第二次土改、土地革命之类的，谈的重要的问题的是土地承包经营的流转，但实际上这最终也是一个土地资本化的问题。他们说三中全会要鼓励提倡土地承包经营流转，但实际上中央一直就没有说不鼓励不提倡土地承包经营流转，2002年《农村土地承包法》第二章专门用一节十九项条款专门谈了土地承包经营流转，还规定说“依法转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，而这次决定只是把“其他方式”改为“股份合作等形式”，这说明中央的政策主张是一贯的一致的，所以这里面的关键问题是怎样把政策落实，使我们的转租方和转入方都能够履行土地流转合同，使转入方能够有一个长期稳定的预期，使得他们能够放心在这个土地上进行长时间投资。因为到目前为止，我们的很多转包合同总是出现问题。比如前几年，我们搞低保直补，农民种田不要交粮，不要交税，而且还有钱拿，这样很多农户把转包出去的土地又拿回来，拿那份补贴，这样的情况也有，所以我们做研究的话，有很多指标可能不能够拿来作为我们研究的指标，转入的农户愿不愿意对这个土地进行长时间投资，愿不愿意从事农业基础设施建设，一些顾虑能否打消掉，这是土地承包流转经营政策落实的可靠基础。另外一个大家谈及比较多的是多种形式的土地规模经营，这里面涉及一个问题是现代农业发展的主体到底是谁，一种是鼓励和支持农民向产业工人转变，让公司来进入农业，另外一种思路是鼓励当地农户专业户或专业合作社的发展，这民两种思路，一种思路是把原来农民的身份改变，在农业产业化过程中，使农民转变成产业工人，建立一种公司化的农业，一种思路是建立在原来家庭承包的基础上扩大规模，这两种思路在理论实践中上还一直在争论，比如说统筹城乡实验区、三集中什么的。所以这次三中全会的通过的决定，我认为“审慎”地提出了“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场和农民专业合作社等规模经营主体”，我估计在考虑起草这个文件的时候也很费周折，但是2001年的时候，中央发了一个18号文件，当时叫做中央的政策不提倡工商企业长时间大面积经营和租赁农户承包地。当然，后来在实际中的很多地方与这个文件并不一致，因为很多地方搞成片开发和公司进入农业、以及什么多的优起来，优的多起来等很多理论阐述和实际应用。另外一个问题是说，农地转为非农用地的这样一个增值收益分配，也就是说，土地的所有者——农民能否在城市化工业化的土地升值中受益，当然我们也应该认识到这样一个现实，刚才晓华部长也讲了，在工业化过程中，征地是不可避免的，但是也可以说这个问题不仅仅是经济问题，也是政治问题，也就是说农民能否在城市化工业化进程中分享到土地增值的红利。        

    第五个问题就是说，农民农村经济体制的改革要和农民民主权利的实现必须结合起来。虽然基层民主、村民自治、海选直选，都是民主权利的实现，但是民主选举不仅是选举的问题，还必须有决策管理监督等等，还包括知情权参与权监督权这些作为它们相应的配套，如果没有这种民主的管理监督制衡，然后呢这种参与的话，光有选举是不行的，这个作用是非常微小的，因为选完之后，没有制衡与监督的话，那么选完就可以为所欲为，也就是说，一旦你把我选上了，你就不能够把我怎么样了。所以我认为，农民民主权利的关键，最重要的就是制衡的权利，他的权利能不能实现，由他制衡决定，首先在于我对那些重大的事情能否有知情权，第二我能不能参与，第三我能不能决策，第四是这个决策实施的时候我能否进行有效的监督，我认为这些才是更重要的权利，所以我 觉得给农民赋权最重要就是赋予这种有效制衡的权利，制衡当权者配置资源分配资源和调节资源的权利。无论是基层村社也好，乡镇也好，都是很穷，上次一个乡镇干部对我讲：“我们只有“一个半”权，一个权是计划生育的指标权力，半个是宅地预审权，所以我们是权力无限小，责任无限大”,我说不对,这不全面，我说你现在给你一个权力，让你做好事，你做得非常有劲，但是这个权力的话，你做坏事的话，你可以做很多，为什么呢？你管了那么几万人啦，几万亩地啦，土葬改火葬，各种各样的政策空间你都可以利用它来做很多事，但这个权力给你以后，由谁来制衡你。所以，以前新农村建设有的讲：现在的村委会和党支部都不能够用，都必须另起炉灶，因为他们都腐败得不行了。但是另外换一套就行吗？我们又是给一些国际扶贫组织做出一些评估，这些扶贫组织也是考虑利用村委会和党支部把这些项目资金拿下去，肯定会被他们自己个人用了，而且肯定会照顾他们自己的亲戚，所以我们不用他们，怎么办呢？于是决定另外搞一套班子，比如弄几个人搞个项目小组，然后去底下搞工作，这样的组织也搞起来了，但是一调查发现同样存在着问题，首先是给了他们自个，然后是给他们的亲戚朋友，这主要的还是因为没有一个制衡。        

    我去年在宁夏一个村，跟38岁的一个文盲访谈的时候，他跟我说，现在不当官都一样，当了官都那么样，又不是说人人当官都是好的，我当官也还是那么样。这个话我觉得讲的很准，因为这个制度这个框架摆在这里，任何一个人上去都还是那样，不是换个人就能够解决问题的，不仅要有一个政策运作的平台，还必须要有一个制衡的制度平台，必须要有一个制度安排和组织架构使这个范围的老百姓对你这个决定有一个知情权，然后资源分配你有参与权发言权，决策你有一个监督权，这样才行。要是没有这些的话，那么社会和谐就是一个问题，所以为什么现在农民为了土地纠纷上访告状那么严重，因为这个地是我们大家集体所有的，但是这些地什么时候卖的不知道，卖了多少钱不知道，卖的钱如何分配不知道，最后一看地没了，这怎么能够让他们不造反不上访呢，因为知情权，参与权决策权监督权都没有啊，另外我觉得农村民主权利的实现不仅在基层落实更应该上升到政策层面。这现在有一个很奇怪的现象，有一些事关农民利益的政策法规出台，比如说《劳动合同法》，比如说关于宅基地是否应该上市，争论很多，两派意见，一方说好，一方说不好，一方说宅基地地一个上市，一方说宅基地地不应该上市，而且两派都打着保护农民利益的旗号，都是说自己代表农民，都是言之成理，而且感情很真挚的，但是农民这个利益主体失语，他们的声音听不到，农民最需要什么，所以劳动合同法都保障农民的利益，但是农民最需要的什么，最根本的需求是什么，不知道，而且有时农民群众的根本利益有时和地方政府领导追求的政策目标并不一致，地方政府需要政绩，需要短平快，需要能够见到马上有效的东西，但是这些东西并不是农民最迫切需要的，农民群众的呼声，他们对从中央到地方政策信息的知情权、参与权也是很微弱的，这样的话，我们的政策在实践中才能够有机会接受群众的检验，才能够在实施中不断地得到完善，最终能够反映最广大农民群众的根本利益。所以，我现在确实很担心，比如说三农的惠农政策又有了，十七届三中全会报告一下来，有若干加大对农业的投入。今年直补的话，比去年翻一番，从03年到07年的对三农的投入1.6万个亿，这1.6万个亿是不是有一部分没有花在刀刀刃上，因为有一部分流失了，是不是有一部分资金的使用是低效率的，是不是有很多干部在项目资金的发放过程中存在很多的受阻和寻租的行为，我想这里面有很多地方是值得我们反思的，所以我说，未来很多项目的下去是不是应该有一个尊重地方对这个项目的基本判断，是不是能够真正保护农民的权益，是不是真正能够符合当地农民群众的要求，这恐怕会是一个问题，中央有关部门保障实施农村项目的话，真正实施的部门是基层，，真正知道想要什么的是农民自己，我们并不是说从上往下要多予少取，多予少取这种说法本身还带有赐予的意味，农民要提出自己的诉求，自己的需要，然后中央政策的制定和实施才能够真正反映农民。        

    还有一个问题顺便讲一下，在农村的改革过程中，要处理好改革和法制这么一个对立的关系，这个问题在我们三十年的改革中一直存在，而且在未来也会继续，所以有些学者在总结改革时就说，这三十年的改革就是要寻求改革办法的合法化。我觉得，寻求改革办法的合法化是对的，但是合法化是滞后的，改革进程的本身就是一个变法和违法的过程，法律的修订和变更往往滞后于改革，这就形成一个悖论，一方面说，法律是一切行为的底线，但是另一方面，在转型过程中进行制度的变迁往往是对现行法律的突破，所以我们改革的一个目的是建立公平正义民主法治的社会，但是改革进程中的一些制度创新变迁对法律政策的变动和调整甚至违背，在工业化城市化的大潮中，在社会转型期，这个悖论会长期存在。1950年，通过了《中华人民共和国土地改革法》，土地归农户所有了，但是以后出台《农业生产互助发展合作决议》，《发展生产合作社决议》《人民公社决议》等等，都是以中央文件的名义发布的，原来的土地改革法没有废除，我好像查了一下，没有见人大废除过《土地改革法》，以中央文件的形式对法律进行修正，1956年第三次人大通过的《农业高级合作社的示范章程》，实际上呢，没有一致性的问题，然后我们讲2001年的《关于农地改为非农用地的通知》规定不能够以少数服从多数的形式来调整农户的承包地，但《土地管理法》规定管理法三分之二的多数通过就可以调整，实际上又以文件的形式对法进行了修正。广东省2005年出台了一个《广东省的基础设施建设用地管理办法》，当时媒体炒得很厉害，说是第二次土地革命，有人在网上说，此令一出，国家法律的权威性受到挑战，程序正义面临着惨遭破坏的危险，这本身就是说有时出台的东西本身和法律是相违背的，但是如果不变法，不进行调整的话，那么三十年来的改革可能还是停留在78年，为什么呢，因为十一届三中全会讲的很清楚，不许分田单干，不许包田到户，79年讲的时候就在后面加上一条，到83年一号文件说“承包农地到户联是中国人民的伟大创造，是马克思农业合作化理论在中国的新发展”，所以说在这里面变革本身就是对原来法律的违背，什么样的突破法律的许可会被容许和鼓励，什么样的突破法律是不被容忍，是违法必究的，你要区分好的违法和坏的违法，那么这个法律尊严如何体现，我们讲法律，包括国家大法、地方法规、甚至一些条例，这些都属于法制范畴。我觉得，未来政策的连续性和灵活性要相结合，不违背基本法律，说有些事情就可以做，比如重庆城乡统筹建设。所以我们讲以后的法律最终要做到党的主张，政策法规和人民的意志相统一。        

    最后一个问题是说，改革本身要标本兼治，做到自上而下和自下而上的推动结合，最后做到上下联动。我们现在讲到的很多改革必须要有上面的推动，我们不是有说“下改上不改，改了也白改，下动上不动，动了也白动”，讲到湖北咸宁推动乡镇综合配套改革，凤凰周刊问宋主任那个改革试点能不能在全省推开，宋主任说不行，我们这个改革是俞书记亲自抓的，是下了文的，能够把各方协调好的，光靠我一己之力是根本做不动的，所以说这是问题，但是有很多地方就以此作为自己不作为的借口——我动了也是白动，以前是无法我有法，现在是又发我无法，。看上去，这似乎是无解问题，因为所有的问题都要归结到体制，归结到上面，归结到公关，那这就是解不开的疙瘩了，但真正的中国的改革都是依靠基层的创新，包括我们的联产承包，基层的改革往往是逼出来的，不改不行，或者说那些有头脑有承担性有远见的地方干部群众能够洞察地率先走一步，所以改革如果单单依靠靠上往下推，效果不好，需要由下面带动上面，来促使上面，有了经验有了范例之后，然后推开，现在很多的上面政策，包括很多的政策语言都是从基层出来的，然后慢慢经过上面的消化成为政策语言，另外一些从国外得来的，比如社区、治理，以前没有，不断经过理论和实践的结合，然后慢慢地成为我们的政策语言，所以改革上下联动，才有短平快地治标效果，也有长期性地战略性治本策略。所以，农村的改革的不断深化，也就是农村制度的变革和组织不断创新的过程，所以最终的目标是维护和落实广大群众的财产权和政治权利，使农民的物质技术投入有强有力的制度保障和组织载体，提高农村经济效益，最后将农村建设成富强民主文明的社会主义新农村，但是宏观上要推动政府的财政体制改革，土地制度变革，真正扭转城乡二元结构这种国民收入分配格局，在微观上要促进和发育有助于农民的经济组织和社会团体，这样城乡经济一体化的新格局才会形成，中国的现代化，尤其是农业的现代化才有可能真正实现，中国到本世纪中叶的中华民族的伟大复兴才能够得到真正落实。

    来源：中国社会科学院农村发展研究所网站《学者论坛》——张晓山：农村改革不断深化呼唤制度变革和组织创新(2008-11-13)

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