摘要：中国是具有悠久历史的多民族共融共存的国家。不论是以汉族统治集团为主，还是以其他少数民族统治集团为主建成的政权，出于统治的需要，历代统治者都结合少数民族聚居区实施针对性的民族法律政策。历史语境影响着我国民族法律政策的产生与变迁。从思想视域和法律文化的角度出发，我们认为坚持宪法框架下的民族区域自治法等法律政策既是对我国传统思想和法律文化历史语境的继承，也是马克思主义解决民族问题的理论与中国具体实践相结合的必然产物。
关键词：民族 法律政策 区域自治法
众所周知，中国是具有悠久历史的多民族共融共存的国家，不论是以汉族统治集团为主，还是以其他少数民族统治集团为主建成的政权，出于统治的需要，历代统治者都能够意识到边远少数民族聚居区在发展程度和风俗习惯方面均落后于内地。因此，历代王朝考虑推行内地政治法律制度到民族地区的阻力而选择在少数民族聚居区实行比较特殊的管辖制度。这些制度的实施，正确而有效地解决了我国的民族问题，既促进各民族发展，也是国家稳定与和谐的重要基础。目前，在我国已经形成了以宪法、民族区域自治法及其他关系法规和条例为核心的民族法律政策体系，为民族问题的解决和经济发展发挥了重要的作用。事实上，如何正确理解国家现行的民族法律政策，纠正对我国民族法律政策的误解，实现我国民族法律政策的国内、国际认同，扩大我国民族法律政策的影响范围，是关涉民族稳定和繁荣的重要前提。因此，从我国民族法律政策的历史背景出发，具体而微地分析其存在的历史语境，进而明确我国民族法律政策的逻辑进路是正当的，也是必需的。
一、我国民族法律政策的历史与现状
中国是具有悠久历史的多民族共融共存的国家，不论是汉族融入少数民族，还是其他少数民族融入汉民族，各朝代的统治者都制定和实施了有针对性的法律政策。基于统一的需要，历代王朝均在少数民族聚居区实行了相对特殊的管辖和治理法律和策略，表现为一些特殊的制度。
（一）我国民族法律政策的历史沿革
我国自古就是一个统一的多民族国家，各民族共同缔造了中国传统和现代的思想和文化的历史。古代各朝代，国家都十分重视民族法律政策的制定和实施，早在上古时期，先民就开始制定刑律。据《尚书·吕刑》中记载："苗民弗用灵，制以刑，爰始淫为劓、椽、黥、越兹利刑并制，罔差有辞。"这表明苗族的先民早就使用肉刑，并参与了中国早期法律的制定。
1、秦汉南北朝时期的少数民族法律政策。秦代九卿中的典客之职与行政区划中道的设置以及制颁的《属邦律》，都体现了秦朝对少数民族所实施的管理制度。迨至汉代，汉武帝在中央设典属国主管西域事务，并派使者和校尉进驻西域地区进行沟通和影响；汉宣帝设西域都护府统领屯田和沟通。西域都护是该地区最高的行政长官和军事指挥官，一方面代表皇帝册封属国国王及官吏，调解各属国间的纠纷，另一方面抗击对匈奴入侵，统领驻军屯田保护西域稳定和保障中国与西亚交通线路的畅通。在保证属国国王和官吏任命上属于汉王朝的前提下，允许各属国完整地保留自己的治理方式与风俗习惯。东汉魏晋南北朝时期也对少数民族地区实行管辖，设置校尉或中郎将，如护匈奴中将朗、护鲜卑中将郎、护羌校尉、南蛮校尉、南夷校尉等。这些职位是军事或半军事化的行政组织，代表政府对所属少数民族实行管辖，对边远地区的少数民族采用怀柔手段，给那些民族以较大的自治权力。尤其是北魏孝文帝时期推行“禁胡服、断北话、改姓氏、通婚姻”为主要内容的改革，为隋唐时期的统一奠定了基础。
2、唐、宋、元时期的少数民族法律政策。“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸番及蛮夷稍稍内属，即其部落列制州县”。唐代据此建立了羁縻州县，即唐太宗平定突厥后，将突厥十万户迁至中原地区，又在原突厥居住地设置羁縻州府。任命各部首领为官统领原来的部众，允许保留本部族原有的半独立的治理形式，取消少数民族内部原有的“可汗”称号，使其成为唐王朝属下的特殊民族自治区。之后，太宗又将此制度推行到其他少数民族部落，当时就有856个羁縻府州。在此基础上，唐又建立了旨在联系和管理羁縻府州的都护府，如安西、北庭、单于、安北、安南、安东等8个都护府。都护府的属官由中央任命，所辖事务服从中央的法律政策。羁縻府州和都护府的建立，有利于唐王朝对边疆地区的管辖和汉族与少数民族的融合，也有利于巩固国家的统一和强大，唐朝的贞观、开元盛世很大程度取决于当时的民族政策。及至宋代，把少数民族地区分为“生番”和“熟番”并实行不同的管理制度即受其影响。辽代虽然为少数民族政权也受到羁縻政策的影响，即对分布于内地的各部族和松花江、黑龙江一带的五国部采用这种中央任命其首领和保留原有风俗习惯的内部自治的羁縻方式。金代也承袭此制度。虽然行政体制发生了变化，但元代在少数民族和边疆地区设置的宣抚使司、宣慰使司、安抚使司、招讨使司等机构和管辖仍然与前代类似。元代在中央设立了宣政院，管理西藏各类事务，建立了政治和宗教一体的管理体制，并为明清所沿袭。
3、明清时期的少数民族法律政策。明清时期王朝为加强统治，在继承前代关于少数少数民族法律政策的基础上，对云、贵、川、桂等西南少数民族和蒙藏民族采取了不同的统治政策。在云、贵、川、桂等西南少数民族地区施行类似内地的土官制度，就是王朝把各级土官衙门编进地方行政序列之中，而保留了其他事务由土官自己处理的特殊治理方式。到明永乐十二年（1414年），废除土司土官，实行与内地完全一致的制度，即改土归流。雍正时期也同样对上述区域收缴土司印信，改土司为府州县，实行同腹地一样的制度。改土归流促进了经济文化的交流，也加强了对这些地区少数民族的统治。蒙藏地区是蒙古族和藏族的聚居地，明清时中央政府对其实行异于其他少数民族的管理制度，允许其政治上协商管理，承认并尊重其宗教事务的自我控制，但必须遵从明清王朝中央的权威。乌斯藏都指挥使司是明代在西藏主管各土司官的机构，清代则由中央的理番院司此职。这种针对少数民族的管理制度和政策尤其体现在清代中央政府制颁的大量的民族法律法规中，如《回律》、《蒙古律》、《西宁番子治罪条例》等，“以一统为基点，实现民族分治”是这些律例的核心指导思想。当然，中国各朝代都是各民族共同缔造的结果，这些朝代民族法律和政策对民族的发展和繁荣起到相当重要的作用。
（二）我国少数民族法律政策的现状
目前，我国依据宪法制定和施行了《中华人民共和国民族区域自治法》及相关法规，它们的诞生标志着我国的民族区域自治制度的规范化和法制化。这是我国在摒弃“民族联邦制”、“地方联邦”以及存在民族压迫的种族隔离、强迫迁徙或驱赶等所谓的“自治”制度和“类自治制度”等民族问题偏见的正确而伟大的选择。我国的民族法律政策之核心即民族区域自治制度秉承、尊重和保障各少数民族管理其内部事务权利，坚持各民族平等、团结和共同繁荣，维护国家的统一和边疆稳定的基本原则。因此，这一制度本身表现出了极大的现实优越性。作为民族法律政策依据的国家总章程——宪法，确定了单一制下民主集中制的国家结构形式，这就决定了我国处理民族问题法律政策的唯一选择是民族区域自治制度。
当然，这一制度的确立也同样经历了长期的抉择过程。早在1922年7月中国共产党第二次代表大会发表的《宣言》就提出了民族“自决”、民族“自治”、民族“民主自治邦”等主张，经历了十多年的摸索而最终选择了民族区域自治的道路。1936年在陕甘宁建立了预海县回民组织政府。1941年5月1日陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中规定了建立蒙、回民族自治区的原则。经过几年的准备，1947年5月1日成立了第一个少数民族自治区——内蒙古自治区。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口和区域的大小，分别建立各种民族自治机关”。至此，民族区域自治成为国家解决民族问题的基本政策，也成为一项重要的政治制度甚至为基本国策。从1954年宪法到1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法乃至2004年宪法修正案，都对民族区域自治制度作了相应的规定，进而以基本法的形式确定了这一制度的法律地位。
二、我国民族法律政策的历史语境
我们考察制度的产生与变迁，总是离不开对其历史语境的研究。今天中国民族法律政策的确定，我们可以从多元的角度进行分析研究，也获得了大量成果。但在所有的视域里，以其存在的思想文化传统为背景的历史考察是重要和无可替代的，因为民族本身就是一个历史学和社会学的概念。
（一）我国民族法律政策的思想语境
众所周知，我国是一个具有悠久历史传统的统一的多民族国家，形成了中华民族多元一体的格局。首先，“大一统”、“定于一”的思想决定了我国各时代的民族法律政策。春秋战国是中国古代民族大融合时期，一些文明相对落后的民族和部族崛起并进入中原，“南夷与北狄交，中国不绝若线”。当然，古代民族互相交往和接触是不同文化的碰撞与交锋，但形式上常采用战争的方式。这势必严重威胁了君权的“一统”政治。故《公羊传》出现了“夷狄也，而亟病中国”的疾呼，并引发了“华夷之辨”。“华夷之辨”在理论上确立了华夏民族的主导地位，为吸收多民族文化提供了心理准备，促进了民族的融合，同时也促成了中华传统文化的兼容性特征。后经过“尊王攘夷”运动，进一步加强了人们对王权的崇拜，同时也培育和强化了各民族的自尊。自秦始皇统一中国后对疆域的确认，标志着中国人已经确认了中国、中国的近邻、中国的敌对力量等范围，因此，“汉”成了民族、国家的共同名称，成了人们相互认同的基础，中国人在此时有了一个相当明确的国家观念。此基础上的相互认同逐步形成，加之儒家“大一统”的思想的不断强化，统一的汉民族观念得以巩固。如前所述，古代民族交往的方式主要是战争，除此之外还有和亲。当然和亲只是农耕民族统治集团实现或避免战争的方式之一，但是，这意味着农耕民族的怀柔和同化或积聚力量的延缓策略。但最终无论出现战争以及怀柔或同化哪一种结果，文化领域的一般规律，总是先进文明对落后文明的征服，而非相反。所以，儒家的大一统思想，必然成为各民族的主流思想，同样也体现于政治管理民族的法律和政策之中。
其次，在中国人看来，中国是宇宙的中心，而宇宙空间的中心意义是与文化价值的中心意义相连的，大夏中华的意思不仅是指汉人生活在天地的正中，也意味着汉文化是宇宙间唯一可以拥有普遍性的价值体系。因此，从王朝中央的角度看，必须强化和维护中央对周边的统领，这是长期的正统思想所决定的。正如葛兆义先生所说，社会生活的同一性在逐渐丧失的时候，思想的同一性却依然存在”。基于儒家思想中集体性价值观的思想体系，民族法律政策必须是在尊重王权前提下的民族分治，即实行“以一统为基点，实现民族分治”的法律政策。历史事实表明：无论是统一时期，还是分裂的朝代，民族大一统的思想已经成为人们的政治情愫和精神追求；各民族相互融合共同繁荣，共同缔造中华民族的历史也正是大一统的集体本位思想价值观的体现。
（二）我国民族法律政策的法律文化语境
孟德斯鸠说，法律的具体样态与其环境存在很大的关系。我国民族法律政策同样深深地根植于中国的传统法律文化之中。又如刘作翔先生所说，法律文化的民族性同该民族的历史发展道路密切相关。萨维尼也认为，法律产生以及法律变革的基础，只能是来自于长期形成的民族习惯。作为支配中国古代法律实践活动的价值基础的儒家法律传统，旨在维护宗法家族这一集体。当这一情形超越个体家庭与国家，而进入到民族与民族的关系领域时，统治集团仍要借助这种集体价值观的法律和政策进行调整，以达到各民族基本一体和谐相处的效果。儒家法律传统的这种集体本位的价值观，曾经为维护中华民族的整体利益，为维护中华民族的生存、团结、发展做出了积极的贡献。由于法律文化具有历史连续性，作为制度层面的现代民族法律政策必然要依赖历史所积累的有价值的法律文化遗产。
法律是民族的历史、文化、社会价值和一般意识与认识的集中体现，即法律文化的民族性特征。因此，从王朝中央的角度看，必须强化和维护中央对周边的统领，这是长期的正统思想所决定的。正如葛兆义先生所说，社会生活的同一性在逐渐丧失的时候，思想的同一性却依然存在。基于儒家思想中集体本位价值观的法律传统，少数民族法律政策必须是在尊重王权前提下的民族分治，即实行“以一统为基点，实现民族分治”为指导的法律政策。例如，唐建立联系和管理羁縻府州的都护府，都护府的属官由中央任命，所辖事务总原则要服从中央的法律政策，但是也尊重地域和民族传统和习惯。所以，羁縻府州和都护府的建立，有利于唐王朝对边疆地区的管辖及汉族与少数民族的融合和国家统一。宋元基本承袭唐制予以沿用。清代制定的《蒙古律》、《回律》、《西宁番子治罪条例》等立法是以《大清律例》为基准，又具体体现其民族和区域的特点。众所周知，法律文化是民族的，是绵延千百年的民族传统文化在法这种社会文化现象上的反映与折射。如果我们承认法律必须与一个民族的文化相吻合，那么中国宪法框架下以民族区域自治为核心民族法律政策也当然是符合中华民族文化的。事实上，各民族文化既是全人类的，又是民族的。社会学家和人类文化学家普遍承认人类文化的民族差异性，并且对这种差异性的研究投入力量。历史上少数民族与汉民族相比无论政治、经济、文化和法律制度均比较落后，要超越汉民族短期是不可能的，所以形成了一种依附或跟进先进的心理。即使入主中原取得政权的少数民族，为统治的需要也会仿效汉王朝的做法，推崇这种“统一与自治”结合的少数民族法律政策，从而维护其统治秩序。例如忽必烈推行的法律政策中，表现着极大的“因人而治”的特色，不但他自己汉化程度很高，且重视和重用汉人。另外，基于生存发展的需要我国历史上各民族主动去接受汉文化。世界范围内，虽然游牧民族自身法律制度相对低下，但是通过对其周边农耕民族的冲击，致使它在不断吸收先进的农业文明之法律制度的过程中受到深远的影响。因此，从法律文化的深层结构即法律心理的角度看，在我国各民族的心中已经形成了“统一与自治”和互相依存、共同繁荣为核心稳定的民族心理，依此制定民族法律政策才是正确和有效的。
三、我国民族法律政策的逻辑进路
中华民族的历史传统主导着今天中国民族法律政策的价值取向，坚持民族区域自治，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权是建立在此历史语境之上的必然结果。民族法律政策的逻辑前提必须以对我国历史的客观分析及现实尊重为基本前提。因此，我国民族法律政策的逻辑进路必然是坚持宪法框架下的民族区域自治法律政策的选择。现时代，我们要不断发展和完善我国民族法律政策，巩固其理论基础使其充分发挥其制度功效，从而促进国家的经济发展和政治稳定。
（一）尊重“大一统”和“定于一”的历史传统
虽然中国历史上经历了几次大分裂的局面，但强烈的“大一统”和“定于一”的政治观念和实践是基本的趋势。更为重要的是在中国共产党的领导下，建立统一的多民族国家成为历史和现实的必然选择。民族区域自治这一基本的民族法律制度是已经内化为中国各民族基本的政治情愫和和谐共荣的价值取向。历史上，无论是吸收羌、夷、蛮、狄、苗等基础上华夏族的形成，还是蒙古族、满族对中国统一所作出的重要贡献，都表明了是各民族共同缔造统一的多民族国家。尽管如“五胡十六国”和辽、夏、金等政权的局部统一，但其对全国的统一尤其是边疆的统治产生积极的作用。从我国的民族史的角度看，民族同化和民族融合的情形是客观存在的，无论这种情形是自愿的还是通过政治强制手段进行的，其基本的价值追求是促进民族的进步和发展，实现各民族间的团结和国家的统一。综观两千多年的中国历史，统一始终是其主流，而正是基于此形成了中华民族多元一体的格局。因此，在今天，我们必须以国家统一为前提，坚持以宪法为核心的民族区域自治法律政策的正确选择。
（二）坚持马克思列宁主义关于民族法律政策的基本理论
马克思列宁主义是我国民族法律政策的基本原理和指导思想。马克思列宁主义主张所有民族不分高低优劣，一律平等，同时各民族的权利也完全平等的民族原则。这是看待和解决民族问题包括制定和实施民族法律政策的基本原则，尤其中国这样的社会主义国家中，坚持此原则是实现民族共同发展与繁荣的唯一路径。列宁说：“宣布各民族一律平等，在资产阶级看来这是一种欺骗”。所以，我国在宪法框架下，实施以民族区域自治为核心的民族法律政策完全符合马克思列宁主义坚持民族团结和国情及族情的经典理论，也与中国实践相切合。纵观从旧民主主义革命到新民主主义革命的历史，各民族团结奋斗，建立了各民族平等友爱的中华人民共和国，正是坚持和正确执行这一理论的事实印证。
（三）积极落实和完善我国民族法律政策
基于中国历史语境下的民族法律政策是科学的、正确的。因为它既符合中国的历史文化传统，也与马克思主义的经典理论相一致。一方面我们必须坚持我国民族法律政策的，发挥其实现民族平等、团结和共同发展的基本价值，另一方面还要运用制定实施细则，适当进行法律解释和地方立法等技术落实和进一步完善民族法律政策，使其理论效力转化为实效。尤其要克服民族法律政策中存在的过于模糊、宏观、缺乏可操作性等弊端，实现民族法律政策应有的价值和功效。例如，细化各种自治权；建立各种权力的运做机制或程序；法律化西部民族地区开发政策等等。
综上所述，我国现行少数民族法律政策有着深刻地历史背景，是悠久历史法律文化背景下的产物。坚持宪法下的民族区域自治法等法律政策既是对我国传统法律文化历史语境的继承，也是马克思主义民族问题理论与中国具体实践相结合的产物。我们反对毫无根据和偏离历史语境下的批判。任何积极、科学、正确的对待中国民族法律政策的态度都应该是历史与现实结合，国际研究与国内观察并重的。
